关于印发政府信息公开有关制度的通知

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对提高基层所队民警执法水平的思考
龚福业

提高基层所队民警执法水平，是公安机关坚持执法为民、牢固树立社会主义法制理念的具体体现，也是当前需要解决的一个重要课题。最近，笔者在参与案件追踪回访工作中，对基层所队民警执法中存在的问题进行了一次综合分析，从中得到一些有益启迪。
　　通过分析看，当前基层所队民警在执法方面存在的主要问题有以下几点：
　　一是违反办案程序、执法不规范的问题时有发生。有的受理案件未作受理记录；有的对要求复议的案件不按规定程序办事，侵害当事人权益；有的引用法律条文不够细致准确，制作法律文书不编号，填写案由名称不规范；有的违反办理治安行政案件时限规定，伤情鉴定告知、受案及调解均超过程序规定时限。
　　二是少数民警执法责任不够落实。有的接警出现场不及时录取笔录或固定现场证据，致使时过境迁，案件无法明确定性；有的办理案件缺乏责任心，笔录不能反映全部案情，无意中影响案件公正处理；还有的图省事、嫌麻烦，对一般治安案件、民事纠纷不能及时果断处置，甚至只作电话联系询问情况，致使事态扩大，造成不良影响。
　　三是个别所队存在遇事推诿扯皮问题。主要是在治安案件和民事纠纷方面，有的受理后不查处、工作拖拉、简单应付；还有的派出所与刑侦责任区大队对报警案件性质有异议，互相推诿，造成上访。
　　四是滥用强制措施。有的以拘代侦，拘而不审；有的违法行为显然不属于刑事案件，也要实施刑事拘留；有的刑事案件先治安拘留后刑事拘留；取保候审把关不严，随意性大，在交通肇事案件中以行政拘留代替刑事强制措施的现象仍然存在。
　　分析上述执法问题形成的原因是多方面的，既有基层所队及民警自身的主观原因，又有执法环境等方面的客观原因，归纳起来主要有以下几点：
　　1、部分所队领导的认识不高，没抓到位。个别所队的领导对公正执法的重要性和必要性缺乏足够的认识。只注重破案，不注重执法质量，草率阅卷批案，审查把关流于形式。有的对某些执法不公和违法行为迁就、放纵，从客观上助长了民警执法观念的弱化。有的认为只要是为了工作，出现一些执法过错也可以理解，致使一些规章制度流于形式。
　　2、少数民警宗旨意识不强，执法为民思想树得不牢。尤其是社会上的一些说情风和办人情案、关系案、金钱案等司法腐败现象，对基层所队民警的价值观、执法观影响较大。少数人经不起腐蚀，缺乏执法的责任意识、质量意识。有的所队民警特权思想严重，以管人者自居，漠视群众利益，丧失了对人民群众的深厚感情，致使出现一些伤害人民群众感情的问题。
　　3、部分民警法律素质跟不上时代要求。在实际工作中，有的民警证据意识不强，加之基层警力紧张，任务繁重，民警忙于日常工作，对公安业务和法律知识缺乏学习研究，有的民警甚至连最基本的法律文书都制作不好，难以适应新形势下的公安执法工作，因而导致办案效率低、定性不准、程序违法等执法方面诸多问题的发生。目前，仍有相当一部分民警不具备单独办案的能力。
　　4、有些群众法律意识缺乏和当事人的不作为。一些群众既不会运用法律武器维护自身的合法权益，也不能自觉履行法定义务，对公安机关的公务活动不支持配合，对一些违法犯罪行为不举报、不作证、不提供线索，有的甚至干扰执法、阻挠办案，增加了办案和执法的难度，在一定程度上影响了执法的公正性和对犯罪分子的打击力度。
　　为进一步深化执法为民教育活动，认真解决队伍中执法方面存在的问题，笔者认为当前应从以下几方面做出努力：
　　一、正确处理“一个关系”。
这就是要处理好“严格执法”与“热情服务”的关系。公安机关首先是人民的公安机关，其次才是执法机关，所以首先要解决为谁执法、为谁服务的问题。一是在执法思想上树立“人民公安为人民”的观念，坚持做到情为民所系。要加强“三个代表”重要思想的学习，提高执法为民的自觉性。面对新形势新任务对公安工作提出的要求，要敢于抛弃与广大人民群众意志不符的错误执法思想，敢于抛弃那些不合时宜的、模糊的甚至错误的执法观念，真正做到“视人民群众为父母”，真正把执法为民的思想化为我们的灵魂，融入我们的血液，植根于我们的头脑，体现到每一名基层公安民警的执法活动中去。二是在执法内容上树立“群众利益无小事”的观念，坚持做到利为民所谋。始终把人民群众的利益放在首位，积极为群众办实事、做好事、解难事，做到违法犯罪活动再小也要追究，群众利益再小也要维护，群众利益再小也不能够侵犯，坚决杜绝与民争利的执法行为。三是在执法手段上树立“人性化执法”的观念，坚持做到权为民所用。要带着对人民群众的深厚感情去执法、去管理、去服务，把维护国家安全、维护社会稳定、打击违法犯罪与保护人民利益统一起来。树立尊重和保障违法犯罪人员人格尊严的执法理念，保障他们的合法权益。要按照程序法的规定，对执法活动逐一进行程序规范、细化，对办理刑事、行政案件、留置盘问、赃款赃物管理、执法过错追究、取保候审案件等形成相对固定的操作程序，从制度上规范民警执法行为。四是在执法效果上树立“法律效应和社会效应相统一”的观念，坚持做到事为民所办。在执法效果上树立专政职能和服务职能、人权保障职能相统一的观念，实现好、维护好、发展好最广大群众的根本利益。坚持服务与管理的有机统一，坚持打击和保障的有机统一。做到为广大人民群众执好法、服好务。
　　二、认真解决“两个问题”。
　　一是认真解决能力问题，凭过硬的本领去执法。解决基层所队民警执法能力不高的问题，需要建立一整套督民警“苦练基本功”的教育培训机制。一要认真组织开展基层单位领导和一线民警的集中轮训。通过剖析执法不当典型案例，让广大民警从中领悟公平与公正，从阵痛中感悟“生命线”的真谛，在思想上牢固树立执法无小事的思维理念，“勿以善小而不为、勿以恶小而为之”，在执法办案中自觉引以为戒，互相提醒，常敲警钟。二要大力推行领导干部执法考试上任制度。现任基层所队领导干部，必须经过执法考试合格后才能任用。所队领导干部要多学习少娱乐，多工作少应酬，多调研少应付，多深入少浮夸，真正把心思用在提高个人的工作能力和水平上。三要严格执行执法民警持证上岗制度。要全面推行执法资格准入制度，对所队全体民警每年进行一次岗位基本业务知识的测试，不及格的要取消其执法资格。对没有获取执法资格证书的民警，一律不准从事执法办案工作。四是要下功夫培养公安执法的“专家型”人才。要通过“苦练基本功”和各种有效途径，挖掘现有业务骨干的潜能，培养一批有丰富公安执法实践经验的“法律专家”，壮大执法办案能手队伍，发挥他们的辐射作用，尽快改变部分基层所队民警执法素质偏低的局面。
　　二是认真解决规范问题，用严格的标准去执法。必须清醒地看到，许多严重的执法问题都是由于具体执法环节的不规范而长期积累形成的。可以说，彻底根治执法行为的不规范，是我们加强公安执法工作，改善执法形象的关键。一是领导要真正重视。把规范执法活动当作一项系统工程来抓，用严格、规范、效益的标准来衡量每一本案卷、每一起案件。二是工作要立出规矩。必须制定严格的工作标准，给执法工作立下铁规矩和铁纪律，明确基层所队每个民警的执法权限、执法操作规程、执法责任，用规矩和制度管住人。三是法规要及时清理。对现行的地方公安法规、规章和规范性文件要进行全面、认真地清理，该废的废，该改的改，该立的立，解决执法依据不足、陈旧和相互矛盾的问题。四是执法要打造品牌。注意发现、培养和扶持规范执法的样板和典型，打造出本地区、本单位、本警种执法办案工作的品牌。
　　三、建立健全“三个机制”。
　　一是灵活多样的学习教育机制。民警队伍素质是公安机关战斗力的决定因素。而提高队伍整体素质的关键是提高民警的执法素质。因此，对基层所队民警的法制培训和执法教育，要切实摆上位置，做出长期规划和不同时期的具体安排，狠抓落实，基层所队要充分运用“小问答、小交流、小辩论、小擂台、小竞赛”等丰富多彩的教育，形成良好的学习氛围。同时，也要采取集中培训、岗位练兵、案例分析、专家授课等多种形式，对所队领导和基层一线民警进行多层次培训，也可适时组织民警到法庭参加庭审，尤其是参加自己所办案件的法庭审理，亲自感受所办案件定性是否准确，证据是否充分属实，程序是否合法，是否经得起法律的检验。从而总结经验，提高自身业务素质。通过培训和学习实践，增强公安民警的法律意识、诉讼意识、证据意识、程序意识，增强依法办案的自觉性。要逐步建立和完善公安教育培训机制和体系，加大培训力度。同时大力推行民警执法资格证书制度，提高公安机关的整体执法水平。使每个民警都能熟悉法律和正确运用法律，切实提高执法水平，做到先懂法，后执法。
　　二是刚柔相济的约束机制。思想工作不是万能的，严格执法既要靠教育，更要靠制度。各级公安机关要认真学习贯彻《公安机关人民警察执法过错责任追究规范》，坚决落实错案追究、责任追究制度。对违反法律规定或因工作失职造成错案特别对因徇私枉法、以权谋私和刑讯逼供造成冤假错案的，要依法追究办案人员和主要领导的责任。各级公安机关的领导和纪检监察、督察、法制等部门，都要从公正、严格执法，爱护公安民警，维护公安机关形象的高度，重视责任追究工作，坚持依法、依纪治警，使责任追究制真正落到实处，努力做到公正执法。要建立内部待岗交流市场，将违规违纪，以及没有上进心、碌碌无为的落聘民警全部放入市场，进行待岗培训。同时，对“热点和权力岗位”民警进行定期交流、轮岗交流。
　　三是求真务实的考评机制。要以建立动态考核机制为切入点，进一步规范执法行为，梳理现有的执法基本工作规范，建立更具可操作性的实施细则，给民警一个清晰的思路。一是要认真总结近年来基层所队执法质量考评经验，针对存在问题，对执法质量考评办法和标准进行修改、完善，使之更具有科学性和操作性。二是对执法质量考评不达标基层所队的“一把手”举办培训班，分析原因，强化执法意识，制定整改达标措施。三是对连续三年执法质量考评没有优秀等级、问卷调查反映执法不公问题突出的，有关部门要组成工作组帮助找问题，查原因，分类指导，实现执法质量新突破。四是定期对所涉及的群众举报、信访投诉、110回访、群众安全率满意率、违法违纪、日常执法检查进行量化动态考核，上网公布，将考核结果与单位民警的评优评差、晋职晋级、任免调动等紧密结合，激发队伍活力。通过动态考核，有效解决执法教育治标不治本的弊端，跳出“整顿、反复、再整顿、再反复”的怪圈，进一步实现思想政治工作由虚到实的转变。
　　四、抓好抓实“四个环节”。
　　一是加强领导，落实一个“责”字。抓好队伍，领导是关键，必须从领导班子，领导干部抓起。领导在执法上要为民警做出表率，同时按照“谁主管、谁负责”的原则，实行领导抓执法责任过错追究制度，各自种好责任田，一级抓一级，层层抓落实。对疏于管理导致民警发生重大执法问题或屡屡发生执法问题的单位，要严肃追究有关领导的责任。
　　二是加强教育，立足一个“常”字。思想是行动的先导，严格、公正、文明执法行为来源于正确思想的引导，能不能实现执法为民，关键在于心里有没有装着人民群众，能不能处处为群众着想，因此，必须要把执法教育作为一项长期任务，常抓不懈，在思想上打牢执法为民的根基，牢固树立“以民为本思想”和“公安诚信意识”，真正把“人民公安为人民”转化为维护人民利益的实际行动。
　　三是加强管理，突出一个“严”字。定期分析队伍中执法情况，各级领导要经常深入一线调研，及时掌握民警思想动态，把工作做在前面，同时，加大对执法问题查处力度，按照“真抓、早抓、主动抓”的思路，对存在问题严重的，坚决查处，不姑息迁就。
　　四是加强监督，体现一个“防”字。首先要完善公安机关内部执法监督制约机制。各级公安机关要建立健全公安刑事执法、行政执法的各项规章制度，认真落实以执法责任制和错案追究制为主要内容的内部监督机制。同时，将平时执法检查与年终考评结合起来；将日常监督情况与年终考评结果结合起来，强化事前、事中、事后监督，认真研究和探索执法监督的有效机制。从执法工作的各个环节严格、细致地抓好执法监督关，形成一级对一级负责，一级对一级监督的网络体系。纪检监察、督察、法制等部门要理顺关系，密切配合、加强对基层所队民警的执法监督，确保执法监督的及时性和针对性。要认真落实办理案件“四级把关制”，及时纠正执法办案中的错误和不当，强化基层所队民警的责任感。二要加强外部监督。自觉接受党委、政府、人大、政协、人民群众和社会监督，积极拓宽监督渠道，完善举报、投诉、信访、新闻等监督措施，对群众反映强烈的违法违纪、执法不公等问题，要严肃查处。真正做到民警权利行使到哪里，监督措施就跟到哪里，随时纠正执法过错，及时整改执法问题。

对宪法“人权”概括性条款的分析

孟琳


　　【摘要】人权是公民基本权利的来源，公民的基本权利是对人权的宪法化。人权保障概括性条款入宪，开创了中国人权发展进程新的里程碑，它在要求公民基本权利体系保持开放性和包容性的同时，也进一步提出了政府在人权保障方面的责任，但是由于我国宪法对人权的规定不够完备，以及下级法在权利保障方面立法体系不够健全，以致我国人权保障进程的曲折性。
【关键词】人权；概括性条款；公民基本权利
【写作年份】2010年


【正文】

　　一、人权入宪的背景状况

　　（一）世界上其他国家人权保障制度发展的背景状况

　　自从人权概念产生以来，就成为宪法一个最重要的价值追求，世界上大多数国家的宪法都以不同的形式将人权规定在其中。宪法产生于17～18世纪的资产阶级革命时期，资产阶级革命的本质就是要限制政府的权利，只有将政府的权利纳入到法治轨道，人权、自由以及公民的其他权利才能得到保障。于是千千万万的民众投身于革命期盼着这场革命能够带来普遍的人权保障。所以革命胜利后，用于确认胜利果实的宪法，当然要将人权保障写入其中。另外被马克思誉为“第一个人权宣言”的《独立宣言》写到：“我们认为下述真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予他们不可让与的权利，其中包括生存权、自由权和追求幸福的权利。[①]更为明显的是1791年的法国宪法干脆把人权宣言作为宪法的序言，也充分体现了人权在宪法中的地位和作用。而世界上第一部社会主义宪法则出现在1918年，当时的《苏俄宪法》同样将《被剥削劳动人民的权利宣言》列为第一篇。在宪法随后的发展进程中对于人权保障的态度和质量成为衡量宪法发展程度的标志。

　　（二）我国人权入宪的历程

　　我国自1908年的《钦定宪法大纲》至今已走过了近百年的时间，而自康有为在《大同书》中介绍“天赋人权理论”也有一个多世纪。直到1997年，党的十五大召开，我们党首次在党代会的报告中引入“人权保障”这一说，指出共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。2002年，党在十六大报告中重申尊重和保障人权的思想。十六届三中全会，我们党提出了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，这个建议中重要的一条就是“国家尊重和保障人权”。根据这个建议，十届全国人大代表大会二次会议以宪法修正案的方式将“国家尊重和保障人权”正式规定在宪法之中。这样，人权这个概念最终被我国宪法所采纳。

　　三、“国家尊重和保障人权”条款的内容分析

　　（一）关于本条款的性质界定

　　为了分析宪法规范，我们首先需要对其性质了解透彻，并对此做出相关的界定。这样实际中我们就可以根据不同的标准把宪法规范分为不同的种类，其中一种重要的分类方法是将其分为权利性规范和义务性规范。“国家尊重和保障人权”实质是为国家这一宪法关系的主体设定了宪法义务，所以，它是义务性规范。然而，我国宪法第2条又规定，国家一切权力属于人民，人民通过制定宪法将权力授予给国家，国家又设定相关尊重和保障人权的制度，其实质也就是人民为国家机关设定这一义务。这样看来也可以将此宪法规范理解为权利性规范，因为人作为权利主体，其完整的表述为“人民要求国家尊重和保障人权”。

　　（二）关于本条款中的一些范畴的含义理解

　　第一，“国家”的含义为何？

　　此处的“国家”具体是指国家机关。从宪政的角度讲，宪法的基本功能是保障公民的权利和限制规范政府权力。在具体的宪法关系上，抽象意义上的国家是不存在的，国家的权力和义务由立法、司法和行政等具体的国家机关来承担和落实。从宪法学学理的角度讲，“国家尊重和保障人权”的义务主体是政府（国家机关）。而在国家机关中，权力机关、行政机关、审判机关和检察机关都应构成义务的主体。而“国家”作为一个抽象的政治实体，一般只在国际法上承担责任。如将“国家”作为人权条款的主体，则会造成宪法责任的无从着落。所以，将“国家尊重和保障人权“的义务主体界定为“国家”只是简单化的理解。

　　第二，“尊重”的含义为何？

　　分析“尊重”一词我们应该从其本质的意思出发，在我国现行宪法中，尚没有其他条款有“尊重”一词出现，语中“尊重”意指“尊敬与重视”。此条款当中的“尊重”意味着不侵犯，是国家作为义务主体的一种消极义务，因为国家作为义务主体是处于强势地位的。如果公共权利对公民的自由权利没有尊重，则公民必将丧失这种权利。由此，可以对该规范中的“尊重”做出两种理解：一是表明人权的实现是国家权力运作的价值取向；二是国家权力要受到合理的限制，防止国家公共权力对人权的侵犯，从而从国家根本法的角度约束公权对人权的侵害。在公民的基本权利中，对那些自由权利，如人身自由、宗教信仰自由等不需要国家干预即可实现的权利，国家除基于正当事由依法定程序可对其限制外，不得对其限制。

　　第三，“保障”的含义为何？

　　单纯的从字面意思去理解“保障”一词的真正意思其实很简单，就是保护之意，但是把它放在法律规范当中又会有其具体的意思，保障人权其实是为国家设定的积极义务。在这一新增宪法规范里，我们可以对“保障”做出如下理解：“保障人权”即要求国家保护公民的各项权利免受来自于国家机关、其他公民、法人和社会组织的侵害与破坏。对于那些自由权利，如人身自由、宗教信仰自由等，国家不仅自己不能侵犯，还需要在这些权利受到其他社会主体侵犯时为公民提供有效的救济；对于那些需要国家干预才能实现的权利，如受教育权、就业劳动权等，国家不仅不能侵犯，还需要以政权的力量采取积极有效的措施保证其实现。

　　四、人权入宪的理性思考

　　（一）人权人宪的意义

　　1.人权入宪是我国社会主义人权发展的重大突破

　　在新中国成立后的相当长时间内，我国不仅在宪法和法律上不使用“人权”概念，而且在思想理论上将人权问题视为禁区。20世纪80年代末90年代初，以江泽民为核心的党中央总结当代中国和世界人权发展的实践，对于人权问题进行再认识。1991年11月1日，国务院新闻办公室发表《中国的人权状况》白皮书，首次以政府文件的形式正面肯定了人权概念在中国社会主义政治发展中的地位。1997年9月，中共十五大首次将“人权”概念写入党的全国代表大会的主题报告。此次修宪将“国家尊重和保障人权”写入宪法，首次将“人权”由一个政治概念提升为法律概念，将尊重和保障人权的主体由党和政府提升为“国家”，从而使尊重和保障人权由党和政府的意志上升为人民和国家的意志，由党和政府执行行政的政治理念和价值上升为国家建设和发展的政治理念和价值，由党和政府文件的政策性规定上升为国家根本大法的一项原则，这是社会主义人权发展的重大突破。