全国少工委关于深化少先队教育活动的若干意见

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民事诉讼调审分立略论

漳平市人民法院 陈龙仁


调解是我国司法制度的重要组成部分，也是我国司法制度的一个重要特色。在近半个多世以来，调解工作在我国的革命历史和社会生活中发挥着重要的作用，特别是改革开放以来，调解工作得到了较大的发展和完善，取得了举世瞩目展开的成就，被誉为“东方经验”。然而，随着我国由计划经济向市场经济转变，司法实践中“调审合一”的调解制度亟待改进。
一、对现行调审合一制度的分析
早在新民主义时期，我国陕甘宁边区等革命根据地的法院就立足于调解处理民事纠纷。此后，调解一直是我国民事审判工作的基本方针和主旋律，审判实务中绝大部分民事、经济纠纷案件是通过调解解决的，与注重用判决手段解决争讼、围绕着判决的获得展开程序的审判方式相比，这一审判方式具有以下特点：第一，将调解作为处理民事诉讼的优先目标和首选方式，尽量采用调解办法解决争讼，调解实在无望，不得已时才动用判决；第二，把防止矛盾激化，恢复当事人之间的和睦关系，协作关系，保持社会的安定团结作为重要的价值理念，审理案件时不局限于眼前的纠纷更注重双方的长远关系和整体利益，并以此作为劝导当事人发扬风格，谅解让步的理由；第三，把说服动员作为主要工作方法，要求法院处理案件时深入细致地做当事人的思想工作，劝说当事人接受调解和协商解决纠纷；第四，调解结果具有相当大的灵活性，只要分清是非责任，处理结果不必像判决那样受实体约束。
随着改革开放的不断深入，我国社会生活的各个方面都发生了急剧而深刻的变化。立法机关根据实际情况，将民事诉讼调解原则由“着重调解”修改为自愿、合法原则。修订后的《民事诉讼法》中调解与判决已无轻重之别，调解已不再具有往日优越于判决的地位，但是，从新法实施以来的民事、经济审判实务看，调解的主导地位并没有实质性的改革。而且，在审判实践中，调解有被愈来愈张化的趋势，这主要有以下几个方面的原因：
（一）调解可以缓解案件急剧增多和法院处理案件的力量相对不足的矛盾。近年来，各级人民法院立案受理的民事、经济纠纷案件一直呈巨幅增加之势，而各级法院的人手又相对不足，这就使案件多而办案人员少的矛盾日趋突出。为了缓解上述矛盾，法院必然会偏重调解这一省时、省力、高效率的处理案件的方式，尤其是通过调解，可以使大部分案件终结于一审，从而极大地减轻了二审法院面临的压力。
（二）法官更倾向于采用调解结案的方式，与判决比，调解至少可以给法官带来三个方面的好处。
首先，调解可以使法官在相同的时间内办更多的案件，以完成院里规定的工作量。现在大多数法院都实行工作量制度，法官的办案数量不仅与他的经济利益相挂钩，还直接影响到法官今后能否升迁升职。而为了能多办一些案件，法官必然选择速度快的办案方式，相对判决而言，调解是一种既省力又高效的办案方式。判决要严格按照诉讼程序办，所用时间必然会多。调解在程序让相对灵活，所用时间要少。并且，制作调解书也比写判决书省力得多，同样的案件，调解书只要几百字，而判决书则要数千字乃至上万字。
其次，调解可以使法官回避作出困难的判断。在审判实践中，常常会出现某些待决案件缺乏相应的法律规范调整，也就是说法律存在着漏洞，而法官在依法作出裁判时又必须在判决中充分说明法律的理由。在这种情况之下，采用调解处理则既安全又省力。《民事诉讼法》并不要求法院在调解书中说明调解所适用的法律依据，在此，只要能够说服当事人妥协让步，达成调解协议，一切困难便可迎刃而解。
再次，调解是一种风险小的处理案件的方式。对于法官而言，采用调解方式要比采用判决方式承担的风险小得多。判决不仅速度慢、周期长、费时费力，而且很可能引起当事人一方甚至双方不服，这意味着一审法官要承担相当大的风险。而调解则不存在上诉问题，调解书发生法律效力后，既不属于本院院长和上级法院依审判监督程序进行再审的范围，又不属于检察机关抗诉的范围，当事人申请再审的情形又极少发生，所以，相对于判决而言，调解是一种风险很小甚至可以说是无风险的处理案件的方式。
（三）多数当事人同意达成调解协议
民事诉讼调解的成功归根结底需要双方当事人同意达成调解协议。当事人同意调解解决的原因有很多，一种是因为关于争讼案件的法律、政策不甚明确，或者是合同订得不完善、不明确，这类案件的前景不甚明了，双方当事人对胜诉都无把握，因而宁愿放弃部分主张，达成一项折衷的调解协议。
当然，也有相当多的案件是原告在事实和法律都有充分理由，完全能够胜诉的情况下接受调解的。原告在此情况下放弃部分权利同被告达成调解协议的原因主要有以下几个方面：一是法官的再三劝说。在法官的反复劝说下，有的原告感到拒绝调解太不讲情面，更多的则是担心得罪了法官会导致对他不利的判决。二是担心判决得不到执行。执行难是当前审判实务中一个相当突出的问题，而调解协议是当事人自愿达成的，从理论上说会自动履行，因而原告至少可以期待被告自动履行而不必通过执行。最后是出于缓和或保持原来的考虑。当原告与被告原来就存在更多的经济上的好处，但协作关系会因此而破裂，所以，原告一般愿意接受调解，放弃部分权利以有利于将来和睦相处和保持合作关系。
上述三个方面的原因对民事诉讼调审合一制度保持稳定性所起作用的大小显然是不同的。由于司法者的态度往往决定着法律制度在实践中的命运。故此，我们认为法官的调解偏好是这一审判方式具有长久生命力的决定性因素。由此，我们就不能不得出这样的结论——只要民事诉讼调审合一制度未曾改变，法官一般都会优先选择调解。
二、调审合一制度的不足之分析
从以上分析可以看出，民事诉讼调审合一的审判制度已与市场经济不相适应，并与我国法院正在进行的审判方式改革的步伐不太适应，现行的调审合一的审判制度亟待改革。
“调审合一”制度软化了程序法和实体法对法官的约束，造成了审判行为的非规范化。
在当代社会，司法权无疑是最重要的权力之一。然而权力容易导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，故此需要对权力进行约束。而约束法官的方法除了职业道德教育，对违纪行为的惩罚等，最有效的莫过于诉讼的程序的约束。细致、严密的程序规范限制了法官对权力的滥用，为案件的公正审理提供了保障。在“调审合一”的制度中，程序法对法官的约束力被极大地削弱了。因为调解本身就是一种灵活的，非程序化的处理案件的方式，调解反而难以发挥其功效。在法官素质、社会风气、监督机制存在问题的情况下，程序约束软化必然产生多方面的负面效应，造成法官行为失范和案件处理的无序。此外，“调审合一”制度可能导致了调解结果的隐性违法和审判权的滥用。民事诉讼法为法院调解设置了合法原则。而所谓合法原则一是指法院调解的程序必须合法；其二是指调解协议的内容不得违反实体法的规定。面对“调审合一”制度，法院在调解中可以只是了解案件事实的概况，而不必把事实查得十分清楚，甚至只要当事人同意，还可以缩小案件事实的范围。因此，调解协议在实体合法问题上有相当大的伸缩性。这种伸缩性软化乃至取消了实体法对调解结果的制约，为少数法官利用审判权谋私利打开方便之门，并加剧了隐性违法行为的发生。所谓的隐性违法是指从表面上看，当事人作出自愿让步是对其民事权利的处分，因而是合法的，但实际上，是法官在调解中偏袒一方当事人，利用其判决权和影响力迫使另一方当事人放弃部分权利，于是，便在合法的表象下达成一个既不合理也不公正的调解协议。
“调审合一”制度不利于提高审判工作的质量。
为了保证一审法院认定事实正确、适用法律准确、诉讼程序合法，《民事诉讼法》规定了两审终审制，赋予当事人对一审判决和某些裁定提出上诉的权利。实际上，上一级法院的监督作用不一定要通过第二审程序的实际发生来发挥作用，仅仅是上诉可能性的存在就足以促使一审法院在审理中做到严格执法。但在“调审合一”的制度下，法官在调解时难免思想会有所放松，尽管争议中的一些重要案件事实还不清楚，当事人之间的是非也尚未明确，有些法官也照样敢无原则地“和稀泥”；尽管有的调解协议明显地损害了一方当事人的合法权益，有些法官为尽快审结案件，也照样会反反复复地劝说当事人接受。市场经济提高了法院在我国权力结构中的地位，但同时也对审判工作提出了更高的质量要求，显然，“调审合一”制度是无法适应这一要求的。
三、建立“调审分立”制度之分析
从以上两项分析可以看出，“调审合一”制度存在着较大的弊端，对现行的“调审合一”制度进行改革的目标应该是建立“调审分立”制度。将调解与开庭审判实行人员、职能、程序诸方面的分立。即第一，在审判业务庭内部设立调解组及裁判合议庭，或在审判长主导负责下调解与裁判法官人员上明确分工，确保主持调解的法官不参与审判，参与审判的法官不介入调解。第二，对调解组织或法官确定以下职责：相关程序性的送达、通知、谈话、征求意见；调集交换证据和组织听证；了解争议焦点及当事人的思想动态及时做好矛盾化解工作；诉讼保全、公告、鉴定等事项；召集和主持调解；对调解不成的案件做好开庭前期的全部工作后移送开庭审判，也即必须全部完成开庭前法官助理的所有工作。裁判合议庭或独任审判法官接到案件后立即安排开庭，除少数矛盾可能激化的案件外开庭前不与当事人、代理人接触，不受外界干扰，确保居中裁判。第三，调与审在诉讼程序及时间阶段上的彻底分立。经过调解程序的案件，合议庭或独任审判法官只开庭裁判，不再组织调解。如遇开庭审理前或审理中当事人请求调解的，应当允许，但法官亦应采取当事人主义原则，让当事人自行协商达成协议，审判人员不加干预，不发表个人或合议庭意见，始终保持中立的地位。
建立调审分立制度有着十分积极意义，一是可在不违背现行法律对调解及审判的有关规定的合法状态下实施。并符合司法制度改革发展的趋势。二是能形成强调解、精审判确保公正与效率得以实现的民事审判新格局。强调解，即法院可以投入较多的力量，加强民事调解工作，强化调解功能作用的发挥，将大部分的矛盾纠纷化解在基层，利于社会稳定。精审判，即选择政治强、业务精的法官专职坐堂审判，使案件得到及时公正的裁判。三是有利于监督和规范调解行为，促进司法民主与文明。由于调审分立打破了“调不了我就判”的旧机制，主持调解者受到当事人及裁判程序的监督制约，调解活动更为规范，调解主持者的言行更审慎，更能在探索调解艺术、提高调解水平与能力上下功夫，法官的文明形象也得以提升。四是有利于诉讼资源的合理配置，为法官核定员额、配备法官助理打下了工作基础。调与审的分立，实质上也是对法官、法官助理工作职能上的分工。这也能为民诉法等法律的修改完善作有益的探索。
四、几点建议
实行调审分立的积极意义不可低估，但同时也要看到，实施这项新制度，在一定程度上，难免会产生延误审限及重复劳动造成诉讼资源浪费的弊端。为此，必须制定相关配套措施，并将其落到实处。
（一）是要落实以审判长为核心的审判组织责任制，在审判组织内部进行人员资源的合理配置。在合议庭内部，由审判长对调与审的人员进行合理分工，调节平衡两者之间的工作量，防止劳逸不均及相互推诿扯皮。书记员兼顾调与审的辅助工作，可减少流转手续和便于程序之间衔接。
（二）是建立调与审之间责任明确、相互协调、密切配合并相互制约的工作机制。对调解不成而移送开庭审判的案件，案件调解承办人必须全面完成庭审前的准备工作，也可以对案件的事实、性质及适用法律和有关注意事项提出个人意见供裁判法官参考，为开庭审判提供优质高效的服务。裁判程序对调解程序进行监督，审判长对调与审的工作质量、工作进度全面监督。
（三）是必须严格限制调解周期。对当事人放弃答辩及举证期限要求的、需要答辩或申请延长举证期限的，及需要公告、鉴定的，分别确定调解阶段的最长期限，以保证留有足够开庭审判的时间。同时，立案庭应予以密切配合，在立案时即可征询原告有无调解及愿否即时调解等意向并记录在案，为案件及时调解提供信息。


劳动部


中华人民共和国劳动部关于颁发劳动部组织简则和省、直辖市、市劳动厅、局组织通则的通知

1956年10月18日，中华人民共和国劳动部

兹将劳动部组织简则和省、直辖市、市劳动厅、局组织通则发给你们。劳动部组织简则业经国务院（56）国议齐字第76号文批准施行。省、直辖市、市劳动厅、局组织通则业经国务院原则批准并令发布试行（同前文），请即根据这一通则并结合当地具体情况拟定你省、市的组织机构和工作细则，报请人民委员会批准施行，并报本部备案。关于劳动部所属局改用新印章的问题，另行通知。

附一：中华人民共和国劳动部组织简则

第一条 中华人民共和国劳动部组织简则，根据中华人民共和国国务院组织法第二条制定。
第二条 劳动部是国务院统一管理全国劳动工作的机关，它领导地方劳动部门的工作，监督和指导国务院所属各部门的劳动工作，并且通过地方劳动部门监督和指导各国营、地方国营、合作社营和公私合营企业、事业的劳动工作。
第三条 劳动部的任务和职权如下：
（一）遵照国务院的指示，拟制有关重大劳动工作问题的计划、法规、决议和命令草案，并且对劳动工作的某些法规、决议和命令提出修改或废除的意见；
（二）在自己的权限内，发布有关劳动工作的命令、指示和规章，这些命令、指示和规章，各级劳动部门、各有关部门和企业、事业单位必须遵守和执行；
（三）审查国务院各部门、各省、自治区、直辖市人民委员会和各省、自治区、直辖市劳动部门有关劳动工作的决议、命令和指示，对各部门、各级人民委员会有关劳动工作的不适当的决议、命令和指示，可以向国务院提出改变或撤销的建议，对地方劳动部门不适当的命令和指示，有权改变或撤销；
（四）检查国务院各部门、各级人民委员会和它的各工作部门及企业、事业单位对有关劳动工作的政策、法律、法令、决议、命令和指示的执行情况，并且监督它们贯彻实现；
（五）管理工资工作：研究改进工资制度，审查国务院各部门和各省、自治区、直辖市的调整工资方案，并且监督它们改进所属单位的工资工作；
（六）监督或管理工业、建筑、交通运输企业劳动力的招用调配工作，并且监督或管理其他企业、事业和有关单位劳动力的招用工作；
（七）管理技术工人培养训练工作：审查技术工人培养训练计划，审查或批准工人技术学校的开办和停办，以及它的教学计划、教学大纲和教材，并且指导它的教学方法；

（八）管理劳动保护工作：监督检查国民经济各部门的劳动保护、安全技术和工业卫生工作，领导劳动保护监察机构的工作，检查企业中的重大伤亡事故并且提出结论性的处理意见；
（九）监督检查地方各级劳动部门对国营、地方国营、合作社营、公私合营企业的劳动争议的调处工作以及内部劳动规则、集体合同、劳动合同的审核、备案工作；
（十）监督检查地方各级劳动部门对失业工人的登记和就业工作；
（十一）组织有关劳动业务中专门问题的科学研究工作；
（十二）办理劳动工作干部学校；
（十三）编译出版有关劳动问题的书刊资料。
第四条 劳动部设部长一人领导全部工作；设副部长和部长助理若干人，协助部长工作。
第五条 劳动部设立下列工作机构：
办公厅，
工资局，
劳动力调配局，
技术工人培养训练局，
劳动保护局，
锅炉检查总局，
干部司，
编译出版室。
各厅、局、司、室按照需要，经部长批准可以设立处、科、室，分别管理各项业务。
第六条 劳动部各厅、局、司、室分别设主任、局长、司长一人，副主任、副局长、副司长若干人，并且可以按照需要配备其他工作人员。
第七条 劳动部部务会议，由部长召集，每两周开会一次，必要时可以随时召开。
第八条 本简则经国务院批准后施行，修改时同。

附二：省、直辖市、市劳动厅、局组织通则（草案）

第一条 省、直辖市、市劳动厅、局组织通则，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法第三十一、三十二、三十九、四十各条及中华人民共和国劳动部组织简则制定。
第二条 省人民委员会设劳动厅（局），直辖市、市人民委员会设劳动局（劳动工作不多的市可以设劳动科）。省、直辖市、市（以下简称省、市）劳动厅、局是省、市人民委员会统一管理本行政区域内劳动工作的机关。省、直辖市劳动厅、局受省、直辖市人民委员会领导，并且受劳动部领导；市劳动局受市人民委员会领导，并且受省劳动厅（局）领导；省、市劳动厅、局领导下级劳动部门的工作。
第三条 省、市劳动厅、局的任务和职权如下：
（一）根据法律和法令、人民委员会的决议和命令、上级劳动部门的命令和指示，拟制有关地方劳动工作问题的计划、决议和命令草案，报请人民委员会制定发布，并且在自己的权限内发布有关地方劳动工作具体措施的命令和指示，这些计划、决议、命令和指示，下级劳动部门和有关企业、事业单位，必须遵守和执行；
（二）管理本地区的工资工作，审查地方企业、事业主管部门改进工资工作和调整工资的方案，监督和指导当地各企业、事业单位和有关部门贯彻执行有关工资方面的政策、法律、法令、决议、命令和指示，审查当地国营企业、事业单位关于执行上级调整工资方案的措施计划；
（三）管理地方工业、建筑、交通运输企业劳动力的招用、调配工作，协助上级管理当地国营工业、建筑、交通运输企业劳动力的招用、调配工作，管理当地其他企业、事业和其他有关单位劳动力的招用工作，监督上述企业、事业及有关单位贯彻执行有关劳动力的招用、调配方面的法令、决议、命令和指示；
（四）监督企业单位和工人技术学校贯彻执行国家培养训练技术工人的计划和各项规章、制度，并且根据需要举办工人技术学校、工人技术训练班和进行委托培养训练技术工人的工作；
（五）监督企业单位和它的主管部门贯彻执行有关劳动保护方面的法令、决议、命令和指示，领导劳动保护监察员的工作，检查和协助上级检查企业中的重大伤亡事故并且提出结论性的处理意见；
（六）管理国营、地方国营、合作社营、公私合营企业的劳动争议的调处工作及内部劳动规则、集体合同、劳动合同的审核、备案工作；
（七）管理失业工人的登记和就业工作。
第四条 省、市劳动厅、局设厅、局长一人，主持全厅、局工作；设副厅、局长若干人，协助厅、局长工作。
第五条 省、市劳动厅、局按照需要可以设立工资、劳动力调配、技术工人培养训练、劳动保护、失业工人处理等处、科和办公室（秘书室）。处、科、室分别设处长、科长、主任一人，副处长、副科长、副主任若干人，并且可以按照需要配备其他工作人员。
第六条 省、市劳动厅、局的厅、局务会议，由厅、局长召集，每两周开会一次，必要时可以随时召开。
第七条 省、市劳动厅、局可以根据本通则拟定自己的组织机构和工作细则，报请人民委员会批准，并且报上级劳动部门备案。
第八条 民族自治地方的劳动部门的组织和工作，可以参照本通则规定。
第九条 本通则经国务院批准后施行，修改时同。

附三：对“中华人民共和国劳动部组织简则”（草案）和“省、直辖市、市劳动厅、局组织通则”（草案）的说明

一九五○年春，劳动部拟制的“中央人民政府劳动部暂行组织条例”（草案）和“省、市劳动局暂行组织通则”（前者曾在劳动部的劳动公报上发布过，后者曾以劳动部的名义颁发实行），由于情况有了新的发展，劳动工作有了很大变化，已不能适应今天的需要。以目前劳动部门所担负的任务来看，有些任务是新增加的，如劳动力调配和技术工人培养训练工作；有些任务已移交其他部门管理，如劳动保险工作；有些任务原来已有，现在需要根据新的情况进一步做好的，如劳动保护和失业工人处理工作等。至于工资工作，劳动部开始管过一个时期，中间有一段没有管；各省、市劳动部门过去有的管，有的未管；但从去年起，基本上都管起来了。同时，根据国家在过渡时期的总任务，劳动部门的工作重点也由经济恢复时期的调整劳资关系和救济失业工人等工作转向做好国营企业方面的工资工作、劳动力调配工作、技术工人培养训练工作和劳动保护工作。此外，随着经济建设的发展和对劳动工作统一管理的需要，加重了上级劳动部门对下级劳动部门的领导责任，加重了劳动部门对工矿企业在劳动工作上的监督责任。因此，为了明确劳动部门的任务职责以及与任务相适应的组织机构、工作关系等问题，我们认为有必要根据这些新的变化，重新制定劳动部的组织简则和省、市劳动部门的组织通则，这就是草拟这两个草案的理由。
这两个草案，在一九五五年五月份劳动部召开的第二次全国劳动局长会议上讨论后，首先会同国务院法制局作了研究修改，以后又送请国务院各有关部门和全国总工会等有关单位及各省、自治区、直辖市负责同志提了意见，并且根据他们的意见再次作了修改。
现在将两个草案中的几个问题说明如下：
1．劳动部门的职责和业务范围问题：劳动工作是关联着国民经济各部门和各方面的事情，是关系于广大劳动人民切身利益与国家建设最基本的重大问题之一，如果只由各部门各方面独自进行，没有统一的管理是很难做好的，而劳动部门就是国家统一管理劳动工作的机关。根据发展国民经济的需要，劳动部门当前应该管理工资、劳动力调配、技术工人培养训练、劳动保护、失业工人处理等工作。但这些工作首先是国民经济各部门及其他部门为了搞好自己的生产和业务必须管理的事情，劳动部门不能包办代替，而是进行综合的统一的管理。两个草案就是根据这种前提，对劳动部和省、市劳动厅、局的基本职责以及在各项劳动工作上应该管的主要事项分别作了规定。
2．劳动部门的组织机构问题：在“省、直辖市、市劳动厅、局组织通则”（草案）中，规定了省人民委员会设劳动厅或局，这是由于考虑到劳动部门的任务已有加重，特别大区撤销以后，省的任务更为繁重，因此，在一些工商业比较集中、基本建设任务较大的省设厅较为合适。直辖市、市设劳动局，但劳动工作不多的市则可以设劳动科。这些都是从既要贯彻精简节约精神又要照顾实际需要的原则出发来确定的。两个草案对劳动部门内部机构也作了一些原则性的规定，但没有具体规定这些机构的业务范围，这是因为业务还在经常变化和发展，由劳动部和各级劳动部门自己规定较妥。
3．劳动部门和有关部门以及劳动部门上下级之间的工作关系问题：两个草案对劳动部门与各有关部门的工作关系作了一些必要的规定，这就是：（1）劳动部门对各部门、各企业单位的劳动工作都有监督检查和指导的责任。（2）劳动部门在自己权限内发布的有关劳动工作的规章、制度、工作措施，各有关部门和企业单位应该遵守和执行。（3）各部门、各企业单位有关劳动工作的重要规定，命令和指示，应该经过劳动部门审查或由劳动部门审查后提出意见报上级核批。这些规定将会有助于密切劳动部门与各有关部门的联系及劳动工作的进行。至于劳动部门上下级之间的工作关系，两个草案根据“地方各级人民代表大会和各级人民委员会组织法”第三十九条的规定，写明是领导与被领导的关系，这就是说地方各级劳动部门除受同级人民委员会领导以外，还受上级劳动部门的领导，上级劳动部门对各项劳动工作的指示和命令，下级劳动部门都应该遵守和执行，这也是实现统一管理的重要问题。劳动部门和企业主管部门以外的其他部门工作关系方面，两个草案都没有提到，但毫无疑问，在实际工作中也应该建立必要的联系特别是与计委、工会的关系，需要更加密切起来，遇事要多商量，并且尽可能取得一致意见才办，以便把工作做得更好。
劳 动 部
一九五五年十二月三十一日