虽然针对公益诉讼的质疑声不绝于耳，但作为一种无论是在实践层面还是理论层面都受到“追捧”的新的诉讼模式，其伴随的问题相比于其存在的合理性，显然是瑕不掩瑜。同时，公益诉讼存在的问题主要还是需要通过公益诉讼制度化建设来解决，最终致力于公益诉讼制度目标的实现。笔者认为，在所有制度设想和建设中，限制原告处分权、合理配置举证责任、尝试“示范诉讼”等机制无疑具有基础性和决定性作用，应作为确保公益诉讼目标最大限度实现而必须认真对待的三个特殊诉讼机制。
一、限制原告处分权。近现代民事诉讼当事人理论认为，诉讼当事人是一个程序概念，用“形式当事人”去界定诉讼当事人，从而将当事人适格的判断与实体关系分离，非特定实体关系的非直接利害关系人为了公共利益而提起公益诉讼成为可能。在原告资格扩张和当事人资格扩大的背景下，如何确保公益诉讼承载的保护公共利益的核心价值最大化实现，是不能回避的一个实质问题。而在所有的解决方案中，最基础也是最直接的方法莫过于合理限制原告的处分权。可以说，公益诉讼原告资格的扩张本身就伴随着如何合理限制原告的权利，其中对原告处分权的限制首当其冲。不难看出，公益诉讼原告是与案件无直接利害关系的主体，仅仅是程序适格的当事人而并不是实体权利的主体，法院应当限制其实体处分权。我国公益诉讼立法也应当适当限制原告处分权，以保证公益诉讼目标最大限度实现。基本思路是:原告如果撤诉，要受到法律严格的限制。除非已提起的公益诉讼证据不足，法院允许撤诉外，凡事实清楚、证据确凿、被告行为明显侵害公共利益的案件一般不允许撤诉;同时，原被告双方和解也应受到相应的制约。譬如，鉴于公益诉讼整体上是为了维护公共利益，被告只有在对其违法行为承担了能够有效化解因侵害公共利益而带来的相关损害或负面影响后，才允许原被告双方和解。
二、合理配置举证责任。举证责任是指诉讼当事人通过提出证据证明自己主张的有利于自己的事实，避免因待证事实处于真伪不明状态而承担不利诉讼后果。应当思考如何合理配置举证责任，从而使公益诉讼目标最大限度实现。主要原因是，公益诉讼证据大都有这样的特点，即证据的技术性和专业性相对较强，而且一般为被告所掌握，原告举证比较困难。因此，在公益诉讼中对于一部分法律要件建立举证责任倒置原则是非常必要的。它既有利于弥补原告在相关知识、技术等方面举证不能的缺陷，也有利于激发原告提起维护公共利益的公益诉讼。整体设想是:原告只需证明公共利益遭受侵害或可能遭受侵害的事实即可，而对于提供相关证据的责任，则由被告承担。例如，在环境公益诉讼中，原告可提供环境遭受侵害的证据以及被告有污染行为的证据，但无法提供被告污染行为与损害事实之间具有因果关系的证据。原告之所以不能提供这样的证据，是因为原告客观上难以进入被告企业掌握相关具体情况，也就是说原告客观上根本不具有就因果关系举证的条件。恰恰相反，基于常识，我们也能够理解被告深知自己的行为及其可能造成的危害，同时，被告主观上也不想证明其行为与损害事实之间存在因果关系。那么，法律不妨变通规定，被告就其行为与损害事实之间不存在因果关系承担举证责任。这样合理配置举证责任，符合主客观相统一原则。
三、尝试“示范诉讼”。研究公益诉讼，就必须关注一个重要问题，即某个原告起诉后所形成的判决效力的张力问题。所谓示范诉讼，是指法院从存在共同原告或共同被告、且事实与证据相同、所要解决的法律问题也相同的数量众多的同类案件中选出一个典型案件作为示范案件，对该案件首先进行审理并作出裁判，其他案件当事人均受该裁判约束的诉讼形式。示范诉讼又称典型诉讼、实验诉讼或实验案件，英美法系和德日等大陆法系国家名异而实同。在美国，示范诉讼是集体诉讼的一种替代方式，因为法院在确认集体诉讼时要评价为了公正有效地解决纠纷时集体诉讼比其他方式更优越，示范诉讼就是与集体诉讼做对比的几个替代方式之一。近年来，大陆法系一些国家也逐渐强化了诉讼的“群体性”功能，试探性地引入了示范诉讼模式作为其实现群体诉讼功能的稳妥方案。实际上，示范诉讼的出现正是现代诉讼机能扩张的客观要求。诉讼机能是指法院在审判活动中的职权范围和行动方式以及法院裁判对社会所带来的影响。诉讼机能本质上意味着人们和社会“对法官行为和应当行为的期望、价值和态度”。我国公益诉讼立法与制度构建应当紧跟世界趋势，积极尝试示范诉讼，最大限度实现公益诉讼目标。基本设想是:法院应当从更加广阔的视野全面审视公益诉讼特有的社会法价值，以社会法为指引，以司法能动为要求，实施司法改革，尝试示范诉讼。
(作者为西南政法大学经济法学院副教授)
滨州市人民政府关于印发《滨州市城市居民最低生活保障暂行办法》的通知
山东省滨州市人民政府
滨政发〔2006〕97号
滨州市人民政府关于印发《滨州市城市居民最低生活保障暂行办法》的通知
各县(区)人民政府,开发区管委会,市政府各部门、各直属事业单位,市属各大企业,各高等院校,中央、省驻滨各单位:
《滨州市城市居民最低生活保障暂行办法》已经2006年12月4日第69次市政府常务会议通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。
滨州市人民政府
二○○六年十二月二十八日
滨州市城市居民最低生活保障暂行办法
第一章 总 则
第一条 为进一步完善和落实城市居民最低生活保障(以下简称城市低保)制度,根据国务院《城市居民最低生活保障条例》、《山东省实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》、《山东省城市居民最低生活保障工作规范》等有关规定,制定本办法。
第二条 实施城市低保制度,遵循以下原则:
(一)保障城市居民基本生活的原则。
(二)属地管理的原则。
(三)鼓励劳动自救的原则。
(四)公开、公平、公正的原则。
第三条 县(区)民政部门以及街道办事处和乡(镇)人民政府为城市低保的审批管理机关。居委会或企业工会受审批管理机关委托,可承担城市低保的日常管理服务工作。
第二章 城市低保标准的确定与调整
第四条 城市低保标准的确定,必须保障困难群众的基本生活,应当低于最低工资、失业保险金标准,有利于促进劳动就业。
第五条 城市低保标准,依据当地维持城市居民最低生活所必需的衣、食、住费用,并适当考虑水、电、燃煤(燃气)费用以及未成年人义务教育等费用确定。
第六条 城市低保标准,分别由市和县(区)民政部门会同财政、统计、物价等部门拟定,报同级人民政府批准,县(区)的城市低保标准须报市级人民政府备案后公布执行。同一城区低保标准应当统一。
第七条 县(区)要建立城市居民生活状况监测系统,根据经济发展和城市居民基本生活必需品价格变动情况适时调整低保标准,并及时向社会公布。
第三章 城市低保对象的确定
第八条 申请城市低保待遇的人员必须同时具备以下条件:
(一)持有户籍所在地常住城市户口。
(二)共同生活的家庭成员月人均收入低于当地城市低保标准。
(三)实际生活水平低于当地城市低保标准。
第九条 共同生活的家庭成员是指具有法定的赡养和扶(抚)养关系、户口在一起且长期共同生活的成员。
第十条 有下列情形之一的,不能享受城市低保待遇:
(一)虽然家庭月人均收入低于当地城市低保标准,但实际生活消费水平明显高于当地城市低保标准的。
(二)非因拆迁原因购买商品房或高标准装修现有住房的;因拆迁原因购买住房但购买面积超出当地人均住房面积30%以上的;有闲置住房的。
(三)近期购买电脑、摄像机、数码相机、钢琴、空调、冰箱、机动车辆、金银珠宝饰品等高档非生活必需品的。
(四)拥有并经常使用移动电话、高档电器、机动车辆等高消费物品的;家庭电话月费用达到当地城市低保标准50%以上的。
(五)投资有价证券、收藏高值物品的。
(六)饲养观赏性名贵宠物的;经常出入餐饮、娱乐场所消费的。
(七)安排子女自费择校就读或出国留学的。
(八)符合就业条件无正当理由1年内两次拒绝有关部门介绍就业或技能培训的;无正当理由拒不参加公益性劳动的。
(九)有赌博、吸毒、嫖娼等违法行为而造成生活困难尚未改正的;违法收养儿童的。
(十)群众反映强烈、经社区居民代表会议或职工代表会议民主评议不应享受低保待遇的。
(十一)不按规定如实申报家庭收入的;不接受低保工作人员核查的;连续3个月不按时领取低保金的。
(十二)市、县(区)人民政府规定其他不能享受城市低保待遇的。
第四章 城市低保待遇的申请与审批
第十一条 申请城市低保待遇履行以下程序:(一)凡申请城市低保待遇的家庭,由户主本人通过户籍所在地社区居民委员会向街道办事处、乡(镇)人民政府提出书面申请。未设立居委会的地方,可直接向街道或乡(镇)申请。
远离城镇的企业职工,由户主本人通过所在企业工会向街道或乡(镇)提出书面申请。
共同生活的家庭成员户籍不在一地的,由户主向户籍所在地居委会提出申请,其他家庭成员的有关证明和证件由其户籍所在地派出所、街道和居委会出具。
因动迁等原因造成人户分离的家庭,由户主向户籍所在地管理审批机关提出申请。
无民事行为能力的居民申请低保待遇时,由居委会或企业工会工作人员协助办理申请手续。
(二)申请人必须根据管理审批机关的要求如实提供家庭成员的户口簿、身份证和家庭成员收入状况证明等有关证件和证明材料。
(三)符合就业条件未就业的人员申请低保待遇时,需先到有关部门进行求职登记,并由有关部门提供求职登记证明。
(四)为方便群众申请,各地应当视工作需要,在街道(乡镇)或居委会设立低保办事窗口,开展日常低保受理工作。
第十二条 审批城市低保待遇遵循以下程序:
(一)居委会或企业工会受管理审批机关委托,对申请人的家庭收入和实际生活状况进行调查核实,经民主评议同意后张榜公布,时间不少于3天。无异议的,填写《城市居民最低生活保障待遇申请暨审批表》,连同其他证明材料一并报街道(乡镇)审核。
(二)街道(乡镇)对接到的申请表和证明材料进行审核,符合享受城市低保待遇条件的,报县(区)级民政部门审批;不符合条件的,委托居委会或企业工会以适当方式通知申请人,并说明理由。
(三)县(区)民政部门负责城市低保待遇的审批,对符合条件的,予以批准;不符合条件的,以书面形式委托居委会或企业工会通知申请人,并说明理由。
(四)县(区)民政部门批准后,申请人所在居委会或企业工会要及时张榜公布审批结果,时间不少于3天,接受群众监督。无异议的,由居委会或企业工会代发省民政厅统一监制的《山东省城市居民最低生活保障证》,并由县(区)民政部门报市民政部门备案;有异议的,由管理审批机关重新核实确认。
(五)管理审批机关自接到申请人申请之日起,在20个工作日内办结审批手续(申请人证明材料不全的除外),从批准之日下月起发放城市低保金。
(六)低保对象在同一县(区)内迁移的,由县(区)民政部门或街道(乡镇)办理迁移手续,变更管理关系,不再重新履行申请、审批等程序;在不同县(区)之间迁移的,由当地县(区)民政部门办理迁移手续,低保对象凭迁出地证明到迁入地重新申请低保待遇,管理审批机关可根据实际情况适当简化审批程序。
第五章 家庭收入的核实与计算
第十三条 居委会或企业工会受管理审批机关的委托,负责对申请人家庭收入和实际生活水平的调查核实。街道(乡镇)负责审核,必要时县(区)民政部门可直接到申请人家中和所在单位进行调查核实。申请人、有关单位和个人应当配合调查,如实提供有关情况。
第十四条 核实申请人家庭收入可采取下列办法进行:
(一)入户调查。直接深入到申请人家中,核实其家庭收入和吃、穿、住、用等实际情况。
(二)走访调查。通过走访社区居民或者到申请人工作单位,了解其家庭收入和实际生活情况。
(三)信函索证。对不便走访的有关单位和人员索取有关证明材料。
(四)部门配合。由民政部门与劳动保障、工会、工商行政管理、税务、金融等部门建立联系,有条件的可实行计算机联网,及时掌握申请人家庭收入和实际生活水平变化情况。
(五)跟踪调查。由居委会或企业工会对申请人家庭收入情况进行跟踪调查,了解其家庭实际收入水平。
(六)群众评议。对于实际生活水平较高、有隐形收入且又难以核实的特殊家庭,通过召开社区居民代表会议或职工代表会议进行民主评议。
(七)社会监督。在申请和审批过程中,居委会和企业工会要做到及时张榜公布,接受社会监督;对群众反映强烈的,要进一步调查,在核实清楚前,应暂缓办理。
第十五条 家庭收入是指具有法定赡养、扶(抚)养关系共同生活家庭成员的货币收入和实物收入的总和。
(一)货币收入包括工资、奖金、津贴、补贴,以现金发放的劳保福利、医疗费;一次性安置费、经济补偿金、遗属生活补助费;离退休金、基本生活费、养老金、失业保险金、救济金;存款及利息、有价证券及红利;租赁、馈赠、继承收入和特许权使用收入;赡养费、扶(抚)养费;兼职收入、自谋职业收入,偶然所得、其他通过劳动所得合法收入;当地政府确定应计入家庭收入的其他收入。
(二)实物收入按物价部门核定或评估的物品价格折款计入家庭收入。
(三)家庭月人均收入,按照申请人前3个月家庭总收入的平均额除以共同生活的家庭成员人数计算。
第十六条 以下项目不计入低保待遇申请人家庭收入:优抚对象和工(公)伤人员的抚恤金、补助金、护理费、保健金;因公死亡人员丧葬费及其家属享受的一次性抚恤金;因公致残返城知青的护理费;在职人员按规定缴纳的住房公积金、社会保险金;政府颁发的一次性见义勇为奖励和省级以上劳动模范荣誉津贴;政府和社会给予贫困在校生的助学金、生活补贴;政府和社会给予的临时性生活救助金;县(区)人民政府确定其他不计入家庭收入的项目。
第十七条 在职职工、下岗职工、离退休人员和失业人员,连续6个月未领到或未足额领到工资、基本生活费、养老金和失业保险金的,一律按实际收入计算。
补发以上收入的,按家庭人口和当地城市低保标准计算可分摊的月数,从补发的下月起,在可分摊的月数内,该家庭不再享受低保待遇。
第十八条 申请享受低保待遇的人员,属于在职和下岗的,由所在企业工会认定其收入并出具证明(须经单位盖章、领导人签字,下同);属于退休和失业的,由当地劳动保障部门或社会保险经办机构认定其收入并出具证明;从事个体经营的,由工商行政管理、税务等部门认定其收入并出具证明;从事公益岗位及家政服务、保洁、保绿等临时性工作的,由街道或劳动保障机构认定其收入并出具证明;其他人员,由居委会和街道认定其收入并出具证明。
第十九条 对因各种原因(包括与企业解除劳动关系和城建、危改,拆迁、建设征用土地农转非等)已领取一次性经济补偿金或安置费的人员,在核定其家庭收入时,要在所领取的一次性补偿金或安置费中,扣除其从解除劳动关系之日起到法定退休年龄之前应缴纳的养老保险费,然后将结余部分按该家庭人口数和当地低保标准(适当考虑今后提高标准因素)计算可分摊的月数,在可分摊的月数内,该家庭不享受低保;如果结余部分为负数或零,则一次性补偿金或安置费不再计入家庭收入。
领取一次性补偿费用人员,在可分摊月数内,因病、因灾等特殊情况将一次性领取的经济补偿费提前用完,生活确有困难的,可申请临时救济或城市低保。
第二十条 赡养费和扶(抚)养费按照有关协议、裁决或判决的数额计算。没有协议、裁决或判决的,赡养费按照被赡养人子女家庭月人均收入减去当地城市低保标准后的50%,再除以被赡养人数计算。扶(抚)养费按照给付方收入的25%计算,有多个被扶(抚)养人的,最高不超过给付方收入的50%。
法定赡养、扶(抚)养义务人属低保对象的,不计算其应付赡养、扶(抚)养费。
未经法律程序解除双方关系的家庭成员,其相互之间的赡养和扶(抚)养关系、应尽义务等,按有关法律、法规的规定执行。
原系本地非农业户口、现在外地就读的普通高校在校大中专学生视为家庭抚养人口。
第六章 低保资金的筹集与发放
第二十一条 低保金按属地管理的原则分级负担,各级财政足额列入预算。市城区内城市低保对象所需资金由市、区两级五五分担。
第二十二条 城市低保实行差额救济,当地城市低保标准减去低保对象家庭月人均收入,为低保对象家庭享受的月人均补助额;家庭成员月人均补助之和,为低保对象家庭每月应领取的低保金总额。
第二十三条 低保金由县(区)民政部门协议委托银行或邮局按月社会化发放,低保对象凭有关证件到指定银行或邮局领取。对于行动不便或无行动能力的低保对象,可采取协议委托、上门服务等办法发放低保金。
城市低保金主要以货币形式发放,必要时也可给予实物。
第二十四条 为维护低保制度的公正公平,对分类管理中的“三无”(无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人)低保对象实行分类施保,即在已核定补助数额的基础上视其困难程度适当增补救助额度。
第七章 城市低保对象的管理
第二十五条 市、县(区)设立城市低保办公室负责本辖区低保对象的管理。
第二十六条 城市居民享受低保待遇期间,应当自觉履行相关义务;审批管理机关要加强对低保对象的日常管理,建立健全以下工作制度:
(一)动态管理制度。对符合低保条件的要随时纳入保障范围,家庭收入发生变化的要及时增发、减发或停发低保金。对取消城市低保待遇的,管理审批机关要履行必要的程序,以适当方式通知本人,并说明理由,由街道(乡镇)委托居委会或企业工会办理取消低保待遇手续,收回低保证。
(二)分类管理制度。对不同类型的低保对象实行不同的管理办法:“三无”对象,一年复核一次;家庭收入相对稳定的,半年复核一次;家庭收入经常变化的,每季度复核一次。
(三)公益劳动制度。有劳动能力的低保对象,应当按当地人民政府或社区居委会的要求参加社会公益劳动。
(四)信息管理制度。市、县(区)实现低保信息计算机联网,街道(乡镇)、居委会要建立网络终端,努力提高低保工作效率和管理水平。
(五)档案管理制度。县(区)民政部门、街道(乡镇)和居委会或企业工会要建立并保存低保对象档案,妥善管理。低保对象档案包括城市低保申请表、续保申请表和有关证明材料、低保对象名册和低保金发放名册等。居委会要建立低保对象参加公益劳动登记表等。
第八章 优惠政策
第二十七条 教育救助。按照《滨州市贫困家庭学生救助暂行办法》有关规定执行。
第二十八条 医疗救助。按照《滨州市困难群众医疗救助暂行办法》有关规定执行。
第二十九条 住房救助。按照《滨州市城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》有关规定执行。
第三十条 法律援助。按照《法律援助条例》的规定,法律援助中心对城市低保对象提供无偿法律服务,保障弱势群体的合法权益。
第三十一条 就业援助。认真落实中央和省关于促进困难群体就业和再就业的扶持政策。对符合条件的低保对象,要优先落实帮扶政策,优先提供职业培训和职业介绍,使有劳动能力的低保家庭有一人实现就业或再就业。
第三十二条 其他救助。供电公司按优惠电价收取生活用电电费;供热公司按物价部门核定价格的80%收取取暖费,并由当地财政部门按每年每人不少于120元(每户不少于200元)发放取暖补贴;低保对象自谋职业从事个体经营的,工商管理部门免收管理费,税务部门按规定给予减免有关税费;集贸市场管理部门优先照顾低保对象进行经营,并免收管理费和摊位费;市容管理部门免收摊位管理费、卫生费;街道、居委会、小区管理部门对低保对象住户免收卫生费和治安费;低保对象去世,民政部门免收停尸、运尸、火化、骨灰存放费。
第九章 监督
第三十三条 各级民政部门要通过建立定期通报制度和充分利用各种新闻媒体、公开办事场所、政务公开栏和宣传栏等形式,公开低保政策、低保标准、办事程序、低保金发放情况等,接受社会监督。
第三十四条 市、县(区)民政部门和街道(乡镇)设立咨询、监督电话,受理群众咨询、投诉、举报。
第三十五条 主管部门及资金使用单位严格按照财经法规管好用好此项资金,做到专款专用。
第十章 法律责任
第三十六条 从事城市低保管理审批工作的人员有下列行为之一的,给予批评教育,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)对符合享受城市低保待遇条件的家庭拒不签署同意享受低保待遇意见的,或者对不符合享受低保待遇条件的家庭故意签署同意的;
(二)玩忽职守、徇私舞弊,或者贪污、挪用、扣压、拖欠城市低保资金的。
第三十七条 享受城市低保待遇的城市居民有下列行为之一的,由县(区)民政部门给予批评教育或者警告,追回其冒领的低保资金;情节恶劣的,处冒领金额1倍以上3倍以下的罚款:
(一)采取虚报、隐瞒、伪造等手段,骗取低保待遇的;
(二)在享受低保待遇期间家庭收入情况好转,不按规定告知管理审批机关,继续享受低保待遇的。
第十一章 附则
第三十八条 本办法自二○○七年一月一日起实施。
