中华全国总工会办公厅印发《关于在工会干部和职工中开展法制宣传教育的第五个五年规划》的通知

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四川省中共攀枝花市委办公室 攀枝花市人民政府办公室


攀枝花市机关效能责任追究办法

　　（中共攀枝花市委办公室、攀枝花市人民政府办公室2008年7月24日发布，攀委办发〔2008〕16号）

　　第一章 总则

　　第一条 为深化效能建设，规范责任追究，改善行政管理，提高行政效能，确保政令畅通，优化发展环境，根据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》、《四川省行政机关责任追究制度》等有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。

　　第二条 本办法适用于全市各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关、经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的单位及其工作人员。以上机关（单位）聘用、借调人员参照执行。

　　第三条 各级机关及其工作人员在公务活动中，违反有关政策和工作制度，不履行、未履行或者不正确履行职责，影响机关工作秩序和效能，导致损害管理和服务对象合法权益，尚未构成违法违纪的，依照本办法追究其效能责任；法律法规或者上级机关另有责任追究规定的，从其规定。

　　前款所称不履行职责，包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形；不正确履行职责，包括不依照规定程序、规定权限和规定时限履行职责等情形。管理服务对象包括公民、法人和组织。

　　第四条 机关效能责任追究坚持从严治政、规范行为、实事求是、有错必究、教育与惩戒相结合的原则。

　　第二章 责任的划分与承担

　　第五条 效能责任分为直接责任、间接责任和领导责任。

　　（一）直接责任者，是指在其职责范围内，不履行、未履行或者不正确履行自己的职责，对造成的损失或者后果起决定性作用的人员；

　　（二）间接责任者，是指在其职责范围内，协助配合直接责任者错误履行职责、发现直接责任者错误履行职责不阻止等，对造成的损失或者后果负次要责任的人员；

　　（三）领导责任者，是指在其职责范围内，对应管理的工作或者决策决定的工作不履行、未履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负领导责任的人员。

　　第六条 承办人未经规定程序报批、错误报批或不依照审核、批准事项实施具体行政行为等，导致过错后果发生的，负直接责任。

　　第七条 审核人、批准人未正确履行职责，导致过错后果发生的，根据情况负直接责任或领导责任。

　　领导指令、干预，导致过错后果发生的，指令、干预的领导负直接责任。

　　第八条 上级机关违反规定改变下级机关作出的具体行政行为，导致过错后果发生的，上级机关负责人负领导责任。

　　第九条 两人以上故意或者过失，导致行政过错发生的，按个人所起的作用和应负的责任进行处理。

　　第三章 效能责任追究的方式

　　第十条 效能责任追究的方式：

　　（一）批评教育；

　　（二）口头告诫；

　　（三）责令作出检查；

　　（四）通报批评；

　　（五）书面告诫；

　　（六）调离工作岗位等组织处理。

　　以上方式对责任追究对象可单独实施，也可合并实施。

　　第十一条 对负有直接责任者，情节较轻的，给予批评教育、口头告诫处理；情节较重的，给予责令作出检查、通报批评处理；情节严重的，给予书面告诫以上处理。

　　对负有间接责任者，情节较轻的，给予批评教育；情节较重的，给予口头告诫、责令作出检查处理；情节严重的，给予通报批评以上处理。

　　对负有领导责任者，情节较轻的，给予批评教育；情节较重的，给予口头告诫、责令作出检查、通报批评处理；情节严重的，给予书面告诫以上处理。

　　第十二条 效能责任追究对象有下列情形之一的，应当加重处理：

　　（一）一个考核年度内受到两次口头告诫以上效能责任追究的；

　　（二）性质恶劣、社会影响严重的；

　　（三）干扰、阻碍机关效能责任调查的；

　　（四）打击、报复投诉人、举报人的。

　　第十三条 效能责任追究对象主动、及时纠正过错，未造成损害后果或者不良影响的，可以从轻、减轻或者免予追究责任。

　　第十四条 有下列情形之一的，不追究机关及其工作人员的效能责任：

　　（一）管理和服务对象弄虚作假，致使机关工作人员无法正确行使职权的；

　　（二）因法律、法规、规章和有关内部管理制度未作出具体规定、要求，无法认定机关工作人员效能责任的；

　　（三）因意外事件或者不可抗力因素致使影响机关工作效能行为发生的。

　　第四章 责任追究的机构和程序

　　第十五条 市、区（县）机关效能建设工作领导小组是效能责任追究的领导机构；市、区（县）机关效能建设工作领导小组办公室为效能责任追究的办事机构。

　　机关效能监察投诉事项依照分级负责、归口管理的原则处理。各级机关接到投诉、举报后，应及时审查是否属于受理范围，并在7个工作日内作出是否受理的书面决定。决定不予受理的，应向投诉、举报人说明理由。决定受理的，应安排人员调查核实，在30个工作日内作出处理决定；情节复杂的，经本机关负责人批准，可延长15个工作日。

　　上级机关必要时可直接办理应由下级机关处理的效能监察投诉事项。上级机关发现下级机关对效能监察投诉事项处理不当的，可以责成其重新处理，必要时也可以直接变更处理结果。

　　投诉受理机构接到投诉、举报，按《攀枝花市行政机关效能建设暂行规定》、《攀枝花市行政机关效能建设投诉受理暂行办法》的有关规定办理。

　　第十六条 对机关及其工作人员追究效能责任，按照干部管理权限，由责任人所在单位或上级主管机关作出处理决定。

　　第十七条 给予书面告诫的，应将告诫决定送达被处理人员，并告知其申辩的权利和期限；给予通报批评以上处理的，应责成被处理人员写出书面检查。

　　第十八条 书面告诫的告诫期为6个月。告诫期满后，被告诫人应写出整改情况报告，经告诫机关审核，确认已改正的可按期解除告诫，并下达解除告诫通知书；仍不改正的，应延长告诫期，延长期为6个月。延长期满后仍未改正的，应当对责任人加重追究责任。

　　给予工作人员采取其他组织处理措施的，按照有关规定程序办理。

　　第十九条 被处理人员对处理决定不服的，可在收到处理决定之日起7个工作日内，向作出决定的机关或者上一级机关提出书面申辩。受理机关应在收到书面申辩之日起30日内，作出维持、变更或者撤销原决定的书面处理意见，并通知申辩人。

　　申辩期间不停止原处理决定的执行。

　　法律法规和有关政策规定对上述申辩程序另有规定的，按规定办理。

　　第二十条 口头告诫以上效能责任追究的有关材料应当存入作出处理决定机关的文书档案，处理决定送达被处理人员所在单位，抄报同级纪检监察机关、组织人事部门备案。

　　第五章 责任追究的范围和内容

　　第二十一条 机关及其工作人员在履行工作职责时，有下列行为之一的，应当追究其效能责任：

　　（一）对市委、市政府的重大决策、重要工作部署和上级领导的工作安排落实不力，影响政令畅通；不按规定公开办事依据、办事条件、办事程序、承办机构、办理时限、收费标准、办理结果和监督渠道，或不按公开承诺的内容履行职责，致使管理服务对象知情权受到损害；对属于本部门职责范围内的事项不作认真负责解答、不按规定受理；对不属于本部门职责范围的事项不说明、不转送；对应办理事项不办理或有其他不作为行为；办理事项过程中遇有涉及其他部门的事项，主办单位不及时主动与相关部门协商，或协商未取得一致，不报请上级领导、机关裁决或久拖不决；相关部门相互推诿或拖延不办，或者本部门办理事项完成后不移交或拖延移交其他部门的，对情节较轻的直接责任者，进行批评教育；情节较重的，给予责令作出检查处理；对间接责任者进行批评教育或口头告诫处理；情节严重的，给予通报批评以上处理，对间接责任者，给予责令作出检查以上处理。对领导责任者，追究相应效能责任。

　　（二）对管理和服务对象态度冷硬、言行举止不文明、不礼貌；办事拖拉、推诿扯皮，在规定时限内没有完成工作任务的，对情节较轻的直接责任者，给予口头告诫处理；情节较重的，给予通报批评处理，对间接责任者进行批评教育或口头告诫；情节严重的直接责任者，给予书面告诫以上处理，对间接责任者，给予责令作出检查以上处理。对领导责任者，追究相应效能责任。

　　（三）制定、发布违反上级党委、政府方针政策规定的政策性文件，或继续使用已经废止的规范性文件的，对情节较轻的直接责任者，给予通报批评处理；情节较重的，给予书面告诫处理；情节严重的，给予调离岗位等组织处理。对领导责任者，给予口头告诫以上处理。

　　第二十二条　机关及其工作人员违反效能建设制度和内部管理规定，有下列行为之一的，应追究其效能责任：

　　（一）未按规定建立并执行岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问负责制以及失职追究制、窗口部门一次性告知制及信访接待日制等制度；未严格执行文件、公文公章等管理制度的，对情节较轻的直接责任者，进行批评教育；情节较重的，给予责令作出检查处理，对间接责任者进行批评教育或口头告诫处理；情节严重的，给予通报批评以上处理，对间接责任者，给予责令作出检查以上处理。对领导责任者，追究相应效能责任。

　　（二）工作时间有上网聊天、炒股、玩电脑游戏等行为；违反规定或不切合实际，要求机关、服务对象参加各种评比、达标、表彰、升级、考核、研讨、培训、订阅报刊、购买图书等出版物、刊登广告或拉赞助等，为部门、小集体等谋取利益的，对情节较轻的直接责任者，给予口头告诫处理；情节较重的，给予通报批评处理，对间接责任者进行批评教育或口头告诫；情节严重的直接责任者，给予书面告诫以上处理，对间接责任者，给予责令作出检查以上处理。对领导责任者，追究相应效能责任。

　　（三）对效能监察机构转办的投诉件以及职责范围内的效能投诉不受理、不处理的，给予书面告诫以上处理。

　　第二十三条 机关及其工作人员在实施行政审批过程中有下列情形之一的，应当追究有关责任人的效能责任：

　　（一）行政审批应采用格式文本，行政机关未向申请人提供或收取格式文本申请书费用；要求申请人提供与其申请的行政审批事项无关的技术资料和其他材料；受理后应开具受理回执而不开具；不按规定公开审批结果的，应责令纠正，对情节较轻的直接责任者，进行批评教育；情节较重的，给予责令作出检查处理，对间接责任者进行批评教育或口头告诫处理；情节严重的，给予通报批评以上处理，对间接责任者，给予责令作出检查以上处理。对领导责任者，追究相应效能责任。

　　（二）违反行政效能电子监察系统有关要求；违反其他行政审批管理规定，损害申请人合法权益的，对情节较轻的直接责任者，给予批评教育或口头告诫处理；情节较重的，给予通报批评处理，对间接责任者进行批评教育或口头告诫；情节严重的直接责任者，给予书面告诫以上处理，对间接责任者，给予责令作出检查以上处理。对领导责任者，追究相应效能责任。

　　第二十四条 机关工作人员在实施行政事业性收费等过程中，有下列情形之一的，应当追究有关责任人的效能责任：

　　（一）违反规定只征收不提供服务或只提供部分服务；被征收单位或个人对征收提出异议时，不告知法定救济权利和途径以及其他违反征收规定的，应责令纠正，对情节较轻的直接责任者，进行批评教育；情节较重的，给予责令作出检查处理，对间接责任者进行批评教育或口头告诫处理；情节严重的，给予通报批评以上处理，对间接责任者，给予责令作出检查以上处理。对领导责任者，追究相应效能责任。

　　（二）违反财政票据管理规定实施行政征收的，对情节较轻的直接责任者，给予口头告诫处理；情节较重的，给予通报批评处理，对间接责任者进行批评教育或口头告诫；情节严重的直接责任者，给予书面告诫以上处理，对间接责任者，给予责令作出检查以上处理。对领导责任者，追究相应效能责任。

　　第二十五条 机关及其工作人员在实施行政检查、行政处罚和采取行政强制措施过程中，有下列情形之一的，应当追究相关责任人的效能责任：

　　（一）上级行政机关未履行对下级行政机关行政执法行为监督检查职责的，给予直接责任者口头告诫以上处理。对领导责任者，追究相应效能责任。

　　（二）发现本机关存在违规实施行政检查、行政处罚或者行政强制行为而未及时制止、纠正、处理或者隐瞒、包庇的，给予直接责任者责令作出检查以上处理。

　　第六章 附则

　　第二十六条 各区（县），市级各部门、单位可以根据本办法，结合工作实际，制订具体意见和实施办法。

　　第二十七条 本办法由市机关效能建设办公室负责解释。

　　第二十八条 本办法自发布之日起施行，原《攀枝花市机关工作人员效能责任追究办法（试行）》同时废止。

　　2008年7月24日

　　关键词: 案例指导/刑事司法/判例/发展与完善
　　内容提要: 在刑事司法领域，案例指导制度有助于规范司法人员的刑事裁量权，弥补刑事立法之局限，保障法律适用标准的统一。发展和完善中国特色的案例指导制度，应遵循合法性、谦抑性、遵循先例、时效性、权威性原则，促进指导性案例的发布主体多元化、效力层级化、遴选标准科学化、形成机制诉讼化、指导方式明确化。


案例乃法治之细胞，案例指导制度是链接法治细胞的神经中枢。为总结司法经验，统一法律适用，提高司法质量，维护司法公正，最高人民检察院和最高人民法院（以下简称“两高”）于 2010 年先后出台了《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》（以下简称《最高检察院案例指导规定》）和《最高人民法院关于案例指导工作的规定》（以下简称《最高法院案例指导规定》），之后，“两高”发布了第一批指导性案例，这些举措标志着中国特色的案例指导制度初步确立并付诸实施。无疑，在刑事司法中，案例指导制度有助于规范司法人员的刑事裁量权，弥补刑事立法之局限，促进司法尺度的统一，实现具体的刑事法治。但是，我国的案例指导制度必须借鉴域外判例法、判例制度的经验进一步发展和完善。本文拟从刑事司法的角度出发，基于我国法院、检察院系统关于案例指导制度的规范与实践，分析案例指导制度对刑事司法领域的指导作用，指出我国刑事案例指导制度应遵循的基本原则和存在的问题，提出完善我国刑事案例指导制度之建议。

一、案例指导制度在刑事司法领域的作用

（一）规范司法人员的刑事裁量权

英美法系的法官通过判例创制法律，但是大陆法系的法官也不是成文法的“自动售货机”。任何成文法都会给司法人员留下一定的裁量权，以应对法律的稳定性和社会发展流变、犯罪的复杂性、案件的多样化之间的矛盾。在刑事法领域，司法人员的裁量权主要体现在以下五个方面：第一，程序推进的裁量。在程序的运转过程中，从立案到侦查终结、提起公诉和宣判，司法人员都必须衡量案情是否符合法律规定的实体要件和程序要件。第二，证据的取舍以及证明力的判断。比如，非法物证、书证的收集是否影响司法公正，需要予以排除；具有瑕疵的证据是否需要其他证据予以印证以及能否印证，等等。第三，案件事实的认定。司法人员在证据规则框架之下根据现有证据依据自己的良心和理性来定案时，必须判定能否达到“事实清楚，证据确实、充分”的标准。第四，出罪与入罪。在定罪问题上，我国刑法第13 条规定的“情节显著轻微危害不大”的出罪定量因素和刑法分则中频繁出现的数额犯、情节犯等，无不给司法人员确定被告人的行为是否符合犯罪构成要件，留下很大的裁量空间。第五，量刑的裁量。尽管我国刑法要求对犯罪分子决定刑罚时应当根据犯罪的事实、性质、情节和对社会的危害程度来判处，但是，针对个案究竟应从重、从轻、减轻处罚，应选择多大的幅度才能与上述因素相适应，与司法人员的裁量权有着很大的联系。总之，在刑事司法过程中，不论证据的运用、事实的认定，还是对法律的解释、推理、政策的考量，都充满着裁量的因素。案例指导制度用已决典型案例指导待决案件的裁决，在“抽象到具体”的法律适用过程中，增加了一个“具体到具体”的指引和参照[1]，更加有力地规范和约束了司法人员的自由裁量权。

（二）弥补刑事立法之局限，促进制定法的发展

按照法治主义的要求，法律不仅要有可预见性和稳定性，而且应当具有灵活性和延展性。罪刑法定是法治主义在刑事领域最基本的要求。为现代各国所采用的相对的罪刑法定原则摒弃了绝对罪刑法定原则的僵化和刻板，更能反映刑事立法的社会适应性并兼顾其稳定性和灵活性。“从抽象到具体”的司法解释以及“从具体到具体”的指导性案例中的裁判规则都有助于明确立法原意，弥补刑法典的局限，提升罪刑法定原则的功效。正如日本刑法学者木村龟二指出的那样，“罪刑法定主义要求犯罪的定刑化，不过，只以法律的规定，即使用多么精密的表达记述犯罪的成立条件，犯罪的定型化也只能抽象地规定。由于就各个具体的案件法院所下判断的积累，犯罪定型的具体内容开始形成起来，承认判例有这样的意义的形成机能，不但不违反罪刑法定主义，实际上勿宁说是罪刑法定主义的要求，此外，对否定犯罪成立或可罚性方面的判例的机能，也与罪刑法定主义没有矛盾。”[2]总之，指导性案例在不突破制定法框架的基础上，以真实案例的具体情境来解释制定法、提炼裁判规则，赋予了僵化的制定法本身生机与活力，增强了成文刑法的明确性和可预见性。案例指导制度与罪刑法定原则不仅不矛盾，而且有助于弥补刑事制定法之局限，当然，待指导性案例积累到一定程度，也会为制定法的进一步发展提供资源和素材。

（三）促进司法公正，提高诉讼效率

由于我国立法上坚持“易粗不易细”的指导思想，加之法律与法律、司法解释之间的冲突，司法人员职业素养的参差不齐等主客观原因，司法人员在办理刑事案件过程中，经常出现证据的适用、事实的认定、定罪和量刑上的“同案不同判”，引起社会大众对司法公正的质疑。比如广州许霆盗窃案和云南何鹏盗窃案，陕西药家鑫故意杀人案和云南李昌奎强奸、故意杀人案，还有《刑法修正案八》实施之后的系列醉驾入刑的案件的量刑，经过媒体报道，在社会上均引起了轩然大波。不同区域的司法人员在不同时期、不同环境之下对相同或者相似的案件的裁判大相径庭，不仅违背刑法适用上的平等原则，而且不利于保障当事人的合法权益，损害法律以及司法的权威性和公信力。

相对于抽象而稳定的法律和司法解释，指导性案例具有较强的适应性，能够及时地将抽象法条具体化，以案释法，有助于司法人员正确理解并适用法律，同时，通过个案提炼形成裁判规则，统一裁判的尺度。尤其是，“两高”通过公报、案例汇编、官方网站等媒介将指导性案例供各级司法机关乃至社会各界查询，让司法活动真正置于阳光之下，以社会大众参与监督的方式，来减少司法恣意。直观的指导性案例，在保证裁判结果大体一致的基础上，有助于吸纳当事人的不满，提高司法的社会认同感。同时，也有利于引导诉讼参与人，让其预见诉讼结果，选择正确的诉讼策略，实现息讼罢访，提高诉讼效率，节约司法资源。

二、我国刑事案例指导制度应遵循的基本原则

（一）合法性原则

案例指导制度应遵循合法性原则，意味着指导性案例的定位、报送、遴选、发布、适用程序等都必须符合法律、司法解释和司法政策的要求，案例指导制度在法律规定的范围内进行探索，不得违反法律的禁止性规定。合法性原则主要体现在：第一，从实体层面来讲，作为指导性案例的判决、裁定，其内容和审判程序必须符合法律规定。尤其是刑事指导性案例更应注重这一点。罪刑法定和程序法定原则是刑事法的重要基石。刑事指导性案例“重点不是创制裁判规则，以弥补法律空白，而是对现行法律条文中用语歧义、模糊、评价性、笼统等情况做出具体解释，并且该解释还要受到诸如禁止类推、严格解释、目的性限缩、审查无限、不能颠倒或转移证明责任、禁止重复评价以及法律涵义不明确、不得作影响法律的安定性的解释等法律原则或规则的限制”[3]，在适用刑事指导性案例时，司法人员也不得随意借题发挥，进行类推解释，突破指导性案例适用的范围。第二，从程序层面来看，对于指导性案例的定位、报送、遴选、发布、适用程序应当由法律或者司法解释事先明确加以规定，司法人员应当依据法律或者司法解释规定的程序具体适用案例指导制度。

（二）谦抑性原则

与其他部门法领域的案例指导所不同的是，刑事案例指导制度应遵循谦抑性原则。刑法的谦抑性原则要求，在抗制违法犯罪行为时，必须将刑法作为最后的手段。除非不得已适用刑法手段，否则，尽量采取其他的制裁措施，即使在适用刑法手段时，也尽量选取较轻处罚措施。刑事案例指导制度中的谦抑性原则主要体现在：一方面，在面对刑法中模棱两可的情形以及新类型案件时，如果可以不入罪，尽量不通过指导性案例将其入罪；如果能用较轻的刑罚手段处理或者不予处罚，就不适用较重的刑罚手段。另一方面，由于遴选、发布指导性案例需要耗费大量司法资源，所以，只有在当前法律或者司法解释本身无法给予司法人员明确的指引时，才可以用能够准确体现立法原意的指导性案例提炼出裁决规则，指导下级司法机关处理类似案件。

（三）遵循先例原则

遵循先例原则，是指特定机关发布的指导性案例将对之后的裁决具有一定的约束力，后续类似案件必须尊重指导性案例中所蕴含的法律原则和规则，下级司法机关不得恶意规避指导性案例，否则，将在法律上产生一定的实体后果和程序后果。遵循先例原则是中国特色案例指导制度借鉴西方国家判例法、判例制度最为核心的要素。但是，中西方的“遵守先例原则”有着很大的区别，我国的指导性案例不同于判例，它不是对法律的创制，不属于法律渊源，在效力上也只具有指导或者参考的作用。

（四）时效性原则

由于我国处于社会转型时期，新问题、新情况层出不穷，相应的纠纷和犯罪案件也逐步涌入司法实践之中。囿于刑事制定法和司法解释的滞后性、抽象性，指导性案例必须发挥自身优势，以其及时性、灵活性来应对现实之需。在刑事司法中，如果指导性案例的发布过于滞后或者指导性案例未及时更替，既可能造成短时期内执法标准的混乱，也可能影响到刑罚功能的有效实现。因而，司法机关应紧密围绕司法实践中亟待解决的法律问题，及时、准确、有效地发布和更新指导性案例，以统一法律的适用。

（五）权威性原则

案例指导制度应遵循的权威性原则，是指案例指导制度的建立和实施应由作为最高司法机关的最高人民法院、最高人民检察院统一组织和领导，指导性案例的遴选标准和程序、适用方法、发布方式等应当符合法律以及“两高”的规定。指导性案例的编选和发布主体应该限于较高级别的法院、检察院，以保障案例的质量，体现指导性案例的权威性。[4]当然，权威性原则和前述合法性是分不开的，只有保障了指导性案例本身的合法性和可接受性，才能确立指导性案例的权威地位，进而使案例的指导功能在各级法院、检察院以及当事人甚至每个普通公民中发挥作用。

三、我国刑事案例指导制度存在的问题

（一）指导性案例发布主体和效力的单一化

依据《最高人民法院关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》第 8、9 条的规定，最高人民法院有权发布指导性案例，高级人民法院有权发布参考性案例。按照《最高人民检察院案例指导规定》第 4 条的规定，最高人民检察院有权发布指导性案例。仔细分析“两高”先后发布的第一批指导性案例，不难发现，尤其是最高人民检察院第一批发布的三个指导性案例中有两个都是经过法院审判或者核准的案件，最高人民检察院可能基于公诉和抗诉业务体现检察监督职能的考虑，公布这两则指导性案例。其实，在笔者看来，在刑事、民事、行政诉讼业务上，检察院除了肩负着独有的职务犯罪侦查、起诉、抗诉等职能之外，检察院和法院的业务具有相通性。“两高”分头针对已经生效判决发布指导性案例，既浪费司法资源，也不利于司法统一性的实现和司法权威性的树立。此外，我国幅员辽阔，各省、自治区、直辖市之间以及各省、自治区、直辖市内各地区之间发展不平衡，会影响法律适用的具体标准（比如盗窃罪的具体数额标准），如果将各省、自治区、直辖市及其辖区之内各地区的法律适用标准都交由“两高”以指导性案例的方式予以统一的话，必然增加“两高”的工作压力，既不现实也没有必要。当然，盲目地赋予各级法院、检察院发布指导性案例的权力，也必然会损及指导性案例的权威性和司法的统一性。[5]如何协调司法的地域性和统一性之间的矛盾，是案例指导制度发展和完善过程中必须解决的难题。